Ein bisschen deutsch, ein bisschen britisch
„Die geringe öffentliche Wahrnehmung politischer Debatten des Bundestags und dessen zentrale Rolle im politischen System klaffen auseinander. Wer den Bundestag stärken möchte, muss neue Debatten- und Frageformate finden“, sagen Dr. Ulrich Sieberer, Privatdozent, Politikwissenschaftler und Fellow am Zukunftskolleg der Universität Konstanz, und Dr. Dominik Hierlemann, Politikwissenschaftler und Senior Project Manager im Programm „Zukunft der Demokratie“ der Bertelsmann Stiftung. Die beiden haben eine Parlamentsstudie angefertigt – und liefern Vorschläge für mehr Demokratie. „Im Gespräch“ erklärt Dr. Ulrich Sieberer Details zu der Parlamentsstudie.
Herr Dr. Sieberer, sind unsere Politiker zu abgehoben?
Nein, das würde ich nicht sagen. Die allermeisten Politiker arbeiten extrem viel und pflegen intensive Kontakte zu ihrer Wählerschaft und zu verschiedensten gesellschaftlichen Akteuren. Unsere Studie zeigt beispielsweise, dass heute deutlich mehr Bürgerinnen und Bürger ihre lokalen Abgeordneten kennen oder gar persönlich getroffen haben als vor 20 Jahren. Das in der Öffentlichkeit häufig anzutreffende Schimpfen auf „die Politiker“ halte ich für unangebracht. Allerdings stimmt es sicherlich, dass es bei Politikerinnen und Politikern sowie politischen Institutionen wie dem Bundestag noch Luft nach oben gibt, was die öffentliche Darstellung ihrer Tätigkeit angeht.
Gemeinsam mit Dr. Dominik Hierlemann haben Sie im Auftrag der Bertelsmann Stiftung das Thema „Wie sichtbar ist unsere Demokratie“ unter die Lupe genommen. Wie sind Sie auf das Thema gekommen?
Vor etwa eineinhalb Jahren ist die Bertelsmann Stiftung erstmals an mich herangetreten, weil sie im Rahmen eines größeren Projekts zur Zukunft der Demokratie Möglichkeiten einer Parlamentsreform in Deutschland ausloten wollte. Ich beschäftige mich in meiner Forschung intensiv mit institutionellen Reformen in Parlamenten und war dadurch wohl ein attraktiver Ansprechpartner. Nach längeren Diskussionen haben wir gemeinsam die geringe Sichtbarkeit des Bundestages als Problem und attraktivere Debatten- und Frageformate als einen möglichen Lösungsansatz identifiziert. Das Thema war auch in der politischen Diskussion aktuell, beispielsweise hat Bundestagspräsident Lammert wiederholt die unattraktive Fragestunde kritisiert. Vor wenigen Wochen hat sich dann die Große Koalition in einem Minimalkompromiss auf einige kleinere Änderungen bei der Regierungsbefragung geeinigt. Diese Änderungen lassen allerdings aus unserer Sicht keine wirkliche Verbesserung der Sichtbarkeit des Bundestages erwarten. Insofern schien es uns sinnvoll zu überlegen, wie sich Debatten und Fragen im Bundestag in einem größeren Wurf attraktiver gestalten ließen und welchen Beitrag die Politikwissenschaft dazu leisten könnte.
Sie sagen, dass der Bundestag kaum als „Bühne der Nation“ bezeichnet werden kann. Warum nicht?
Aus demokratietheoretischer Sicht sollten im Parlament die zentralen Fragen der Politik zur Sprache kommen. Dabei geht es weniger darum, dass Abgeordnete durch die Debatten umgestimmt werden – das ist in modernen Parteiendemokratien nicht realistisch und meist auch nicht wünschenswert. Zentral ist, dass die alternativen Positionen der Parteien unter fairen Bedingungen zum Ausdruck kommen und von den Wählern wahrgenommen und so zur Grundlage künftiger Wahlentscheidungen werden können. Das setzt aber voraus, dass Wählerinnen und Wähler Parlamentsdebatten tatsächlich wahrnehmen und zumindest in den Grundzügen verfolgen. Unsere Studie zeigt, dass dies nicht der Fall ist. Nur ein Viertel der befragten Bürgerinnen und Bürger kann sich an eine Bundestagsdebatte in jüngerer Zeit erinnern. Diese geringe Wahrnehmung liegt sicher auch daran, dass die Medien wenig über Bundestagsdebatten berichten. In 14 deutschen Leitmedien fanden sich im Lauf eines Jahres zusammen gerade einmal 275 Artikel über Bundestagsdebatten – über große DAX-Unternehmen wie die Deutsche Bank, VW oder Siemens wird in diesen Medien deutlich mehr berichtet als über die Debatten unserer Volksvertreterinnen und -vertreter!
Sie haben für Ihre Studie Bürgerinnen und Bürger befragt. Wie viele waren es, und wie sieht das Altersspektrum aus?
Wir, beziehungsweise das Institut für Demoskopie Allensbach, haben 1.560 Bürgerinnen und Bürger ab 16 Jahren befragt. Das entspricht einer typischen repräsentativen Bevölkerungsumfrage, wie wir sie beispielsweise von Meinungsumfragen vor Wahlen kennen.
Eines der Ergebnisse Ihrer Studie ist, dass Abgeordnete – insbesondere der Opposition – zwar verschiedene Debatten- und Frageformate intensiv nutzen, es allerdings an einer für Menschen und Medien abwechslungsreichen Auseinandersetzung fehlt. Wie meinen Sie das genau?
Im Bundestag gibt es vielfältige Möglichkeiten, Themen zu debattieren und die Regierung zu befragen. Diese Möglichkeiten werden genutzt. Allein in der letzten Legislaturperiode (2009 bis 2013) gab es mehr als 3.600 kleine und große Anfragen, 131 Aktuelle Stunden und über 26.000 Einzelfragen an die Regierung. Nur – wie viele Menschen kriegen das mit? Nach den Befunden unserer Umfrage ziemlich wenige. Und das hat unserer Ansicht nach viel damit zu tun, dass die vorhandenen Verfahren, offen gesagt, meist ziemlich langweilig sind. Eine Fragestunde im Bundestag heißt in der Praxis, dass parlamentarische Staatssekretäre schriftliche Antworten auf vorher eingereichte Detailfragen beantworten. Es gibt weder überraschende Fragen und spontane Antworten noch eine aktive Beteiligung von Ministern oder gar der Kanzlerin. Selbst die Befragung der Bundesregierung, die am ehesten das Potenzial hätte, eine spannende Auseinandersetzung zu aktuellen Themen hervorzubringen, verliert sich meist in Detaildiskussionen über mehr oder oft eher weniger wichtige Fragen. In anderen Demokratien, insbesondere natürlich in Großbritannien, ist die Befragung der Regierungsspitze das unbestrittene Highlight des parlamentarischen Betriebs, wird live im Fernsehen übertragen und von vielen Bürgern verfolgt. Das kann man vom Bundestag nun beim besten Willen nicht behaupten.
Die große Mehrheit der Bundesbürger wünscht sich aktive und vor allem sichtbare Volksvertreterinnen und -vertreter. Wann wird Ihren Erkenntnissen zufolge ein Volksvertreter als sichtbar wahrgenommen?
Diese Frage haben wir nicht explizit untersucht, insofern kann ich Ihnen hier keine systematischen Daten präsentieren. Aber die bisherige Forschung zeigt, dass Abgeordnete Sichtbarkeit auf zwei Arten generieren: Einerseits lokal durch vielfältige Auftritte in ihren Wahlkreisen, andererseits im größeren Maßstab durch sichtbare Arbeit im Parlament und aktives Auftreten in den Medien. Für diese zweite Form spielen natürlich parlamentarische Debatten eine zentrale Rolle.
Welche Rolle spielen dabei die Medien?
Eine ganz entscheidende. Die wenigsten Menschen verfolgen Bundestagsdebatten live im Reichstag oder über den Livestream auf der Internetseite des Bundestages. Für den Großteil der Bevölkerung passiert im Bundestag nur das, was durch die Medien transportiert wird. Und natürlich spielen die Medien eine ganz zentrale Rolle für die Selbstdarstellung von Politikern außerhalb des Bundestages. Etwas provokant gesagt – ein Auftritt bei Günther Jauch oder einer ähnlich prominenten politischen Talkshow macht einen Politiker mit einem Schlag bekannter als noch so viele Reden im Bundestag.
Warum haben Sie gerade das britische Modell für einen Vergleich herangezogen?
Die Befragung des britischen Premierministers im Unterhaus ist das mit Abstand bekannteste Debattenformat der Welt und gilt als Herzstück des britischen Parlamentarismus. Sie wird von britischen Bürgerinnen und Bürgern viel intensiver wahrgenommen als Bundestagsdebatten bei uns und erfährt, wie unsere Medienanalyse zeigt, auch weit größere mediale Aufmerksamkeit. Insofern ist es nicht überraschend, dass das Modell in der deutschen Reformdiskussion immer wieder als positiver wie negativer Bezugspunkt dient.
Sie schlagen für Deutschland eine grundlegende Reform vor. Können Sie das näher erklären, worin diese bestehen soll?
Unser Reformmodell kombiniert erfolgreiche Aspekte des aktuellen deutschen Modells mit gewissen Anleihen aus Großbritannien. Wir wollen also das britische Modell nicht eins zu eins übernehmen, da es nicht in den deutschen Kontext von Koalitionsregierungen und einer relativ konsensorientierten Parlamentskultur passt. Unser Reformvorschlag beruht auf vier zentralen Punkten: Erstens sollen entgegen der heutigen Praxis alle Regierungsmitglieder regelmäßig vom Bundestag befragt werden. In einem vierwöchentlichen Turnus würden sich die Kanzlerin, eine Gruppe von drei bis vier Fachministern, der Vizekanzler und eine weitere Ministergruppe der Befragung stellen. Zweitens sehen wir drei verschiedene Typen von Fragestellern vor: Fragen der Oppositionsfraktionen, Fragen von zufällig ausgewählten Abgeordneten, und von Bürgern eingereichte Fragen, die ebenfalls nach dem Zufallsprinzip ausgewählt werden. Durch diese Öffnung wollen wir erreichen, dass das Fragespektrum breiter wird und nicht so stark von den Fraktionsführungen dominiert wird, wie dies aktuell der Fall ist. Drittens plädieren wir für strikte Zeitbegrenzungen, die eine lebhafte Auseinandersetzung erlauben und viele Themen zur Sprache kommen lassen. Viertens schließlich schlagen wir vor, dass der Inhalt der Fragen im Vorfeld nicht bekannt wird, so dass Abgeordnete kurzfristig auf aktuelle Themen oder die bisherige Befragung eingehen können und die Befragten darauf spontan reagieren müssen. Aktuell wird das Thema der Regierungsbefragung de facto von der Regierung vorgegeben. Und diese benennt gerne auch mal so öffentlichkeitswirksame Themen wie die Reform des Seehandelsrechts – in einer Woche, in der in der Öffentlichkeit unter anderem über die steuerliche Gleichstellung eingetragener Lebensgemeinschaften und die Probleme des Hauptstadtflughafens BER diskutiert wurde.
Für den Fall, dass es diese Reform gibt: Mit welchem Zeitrahmen rechnen Sie, bis diese erste Erfolge zeigen kann?
Sicher würden nicht alle Erwartungen an das neue Modell augenblicklich erfüllt. Es braucht Zeit, bis sich die politischen Akteure an neue Formate gewöhnen und Medien wie Bürger diese wahrnehmen. Daher schlagen wir vor, das Reformmodell zumindest ein Jahr lang auszuprobieren und anschließend zu evaluieren.
Immer wieder wird beklagt, dass vor allem junge Menschen politikverdrossen sind. Gibt es Ihrerseits Empfehlungen, was die Politik dagegen unternehmen kann? Müssen sie auf andere Medienformate „umschwenken“? Falls ja, ist das ausreichend?
Das ist ein schwieriges Thema. Unsere Studie zeigt recht deutlich, dass das Wissen über und das Interesse am Bundestag bei jungen Menschen deutlich niedriger ist. Ob man daraus gleich auf eine grundsätzliche Politikverdrossenheit schließen muss, ist schon weniger eindeutig. Richtig ist sicher, dass Politik im Leben vieler junger Menschen heute eine geringere Rolle spielt als beispielsweise in den sehr politisierten Zeiten der Studenten- oder später Umweltbewegung. Was Politiker tun können, um mehr junge Menschen zu erreichen? Ich glaube nicht, dass es hier einfache Antworten gibt. Sicher muss auch die Politik auf das veränderte Mediennutzungsverhalten der jüngeren Generation reagieren – und das geschieht ja auch, wenn man beispielsweise die intensive Aktivität vieler Politiker in sozialen Netzwerken betrachtet. Gleichzeitig denke ich nicht, dass es sinnvoll ist, um jeden Preis Formate zu nutzen, die von vielen Menschen – egal ob jung oder alt – wahrgenommen werden. Eine gewisse Ernsthaftigkeit muss sich die Politik schon bewahren, um ihrerseits von den Menschen ernstgenommen zu werden. Aufmerksamkeit um jeden Preis führt nicht unbedingt zu mehr politischem Interesse und besseren Wahlergebnissen.
Apropos
Haben Sie sich schon als Kind für Politik interessiert?
Ja, ich habe mich früh für Politik interessiert.
Gab es einen Auslöser dafür, dass Sie sich mit Politik beschäftigen?
Einerseits bin ich in einem historisch und politisch sehr interessierten Elternhaus aufgewachsen. Andererseits haben mich konkrete Ereignisse geprägt. Ich habe das Ende des Kalten Krieges, den Fall der Berliner Mauer und die Deutsche Vereinigung sehr bewusst miterlebt und fand diese Ereignisse einfach unglaublich spannend. Später war ich dann als Schüler ein Jahr in den USA, und diese Erfahrung hat mein Interesse für verschiedene politische Probleme und die Frage, wie diese in verschiedenen politischen Systemen angegangen und gelöst werden, weiter intensiviert.
Verfolgen Sie regelmäßig Debatten beziehungsweise Fragestunden im Deutschen Bundestag?
Nun, sagen wir mal so, ich kann auf die Frage, ob ich in letzter Zeit eine Debatte verfolgt habe und mich an ihr Thema erinnern kann, ehrlich mit ja antworten. Aber natürlich habe auch ich nicht die Zeit und Lust, unzählige Stunden damit zu verbringen. Bevor ich mit der Studie begonnen habe, habe ich wahrscheinlich nie eine ganze Fragestunde oder Regierungsbefragung angeschaut – und nachdem ich das im Kontext der Recherchen getan habe, weiß ich auch warum. Das aktuelle Format ist selbst für noch so interessierte Zuschauer schwer zu ertragen. Insofern ist es höchste Zeit, diese Formate zu reformieren und für Medien und Bürger interessanter zu machen!
Ist Ihnen eine Debatte beziehungsweise Fragestunde im Deutschen Bundestag besonders in Erinnerung geblieben?
Intensiv habe ich im Jahr 2005 die Debatte zur Vertrauensfrage von Bundeskanzler Schröder mit dem Ziel einer Bundestagsauflösung verfolgt. Das war schon ein Lehrstück in absurdem politischem Theater. In jüngerer Zeit ist mir vor allem die Debatte zum Euro-Rettungsschirm in Erinnerung geblieben, in der Bundestagspräsident Lammert unter anderem zwei Rebellen der damaligen Regierungsfraktionen zu Wort kommen ließ und damit eine überfällige Diskussion auslöste über die Rederechte von einzelnen Abgeordneten, die von der Linie ihrer Fraktionen abweichen.
Gibt es in Ihrer Wahrnehmung Politikerinnen und Politiker, die besonders großes Talent haben, Menschen für Debatten beziehungsweise Fragestunden zu begeistern?
Auch heute gibt es gute Rednerinnen und Redner im Bundestag, die ihre Argumente rhetorisch überzeugend transportieren. Trotzdem muss man feststellen, dass die meisten Bundestagsdebatten sehr sachlich, technisch und wenig inspirierend sind. Leidenschaftliche und polarisierende Reden, wie sie noch von Urgesteinen wie Franz Josef Strauß oder Herbert Wehner gehalten wurden, gehören der Vergangenheit an – und würden in ihrem sehr rauen und teils persönlich verletzendem Ton von den Wählern heute wohl auch kaum mehr akzeptiert werden.
PD Dr. Ulrich Sieberer...
leitet seit 2011 die Arbeitsgruppe Comparative Parliamentary Politics am Fachbereich Politik- und Verwaltungswissenschaft und ist Fellow im Zukunftskolleg der Universität Konstanz. Nach dem Studium der Fächer Politikwissenschaft, Geschichte und Öffentliches Recht an der Universität Mannheim und der Johns Hopkins University in Baltimore wurde er 2009 an der Universität Mannheim promoviert. Die Habilitation an der Universität Konstanz folgte im Jahr 2013. Ulrich Sieberer vertrat eine Professur in Konstanz und war Gastprofessor an der Universität Wien. Seine aktuelle Forschung untersucht unter anderem institutionelle Reformen in westeuropäischen Parlamenten, parlamentarisches Abstimmungsverhalten, den Zuschnitt von Ministerien und das Entscheidungsverhalten von Verfassungsrichtern.